Visa Doré du Portugal : déconstruction d’une décennie d’impact socio-économique

Le Portugal a lancé son programme de résidence par investissement, ou Autorização de Residência para Atividade de Investimento, souvent appelé Visa Doré, en octobre 2012 au cours d’une grave crise économique ayant suivi la crise de la dette souveraine. 

Le secteur de la construction du pays s’était effondré, et le gouvernement cherchait à attirer les investissements étrangers pour soutenir la reprise économique. L’achat immobilier est rapidement devenu l’option la plus prisée des investisseurs. Au cours de ses 10 premières années, le Visa Doré a généré plus de 7,3 milliards d’€ d’investissements, dont environ 88 % ont été injectés dans l’immobilier[1].

La majeure partie des investissements s’est concentrée à Lisbonne, Porto et en Algarve. Bien qu’il ait permis de relancer le marché immobilier, il a également coïncidé avec une forte hausse du prix des logements et des loyers. Cela a suscité un débat public croissant sur l’accessibilité au logement et des craintes quant au fait que les investissements étrangers contribuent à la gentrification des grandes villes.

Face à la pression politique et sociale croissante, le gouvernement a introduit plusieurs réformes. Le premier changement majeur, mis en œuvre en 2022, a limité les nouveaux investissements immobiliers résidentiels aux zones intérieures et aux régions autonomes, excluant Lisbonne, Porto et d’autres zones côtières très demandées.

Une réforme plus importante a suivi en octobre 2023 avec la loi « Mais Habitação », Lei n.º 56/2023[12]. Cette législation a supprimé l’achat immobilier et les grands transferts de capitaux des options d’investissement éligibles pour les nouveaux demandeurs. 

Le Visa Doré a été réorienté vers des investissements jugés plus bénéfiques pour l’économie, tels que le financement de la recherche et du développement, les projets de patrimoine culturel, les fonds d’investissement sans volet immobilier et les investissements commerciaux créateurs d’emplois.

Dans le même temps, l’administration du programme a évolué. Fin 2023, le Portugal a dissous son service de l’immigration et des frontières, connu sous le nom de SEF à l’époque. La responsabilité de l’administration de l’immigration, y compris du Visa Doré, a été transférée à un nouvel organisme : l’Agence pour l’intégration, la migration et l’asile, ou AIMA. L’objectif était de séparer les tâches administratives des fonctions de maintien de l’ordre et d’améliorer la gestion migratoire.

Lorsque l’AIMA a pris le relais, elle a hérité d’un retard de plus de 50 000 demandes liées à l’ARI en attente et a lancé une vaste opération pour les traiter[1]. En 2024, sa première année complète d’activité, l’AIMA a délivré 2 081 permis de séjour à des investisseurs principaux et 2 909 permis aux membres de leur famille. Ces chiffres incluaient à la fois de nouvelles demandes déposées selon les règles actualisées et des dossiers plus anciens issus du retard accumulé[1].

Le Visa Doré du Portugal a donc considérablement évolué depuis son lancement. En supprimant la voie de l’investissement immobilier, le gouvernement a aligné plus étroitement le Visa Doré sur les recommandations d’organisations telles que l’UE et l’OCDE, qui ont mis en garde contre les risques liés à l’association de la résidence aux marchés du logement.

En conséquence, son impact direct sur le marché du logement au Portugal est désormais minime, tandis que son succès dépendra de la capacité de ces nouveaux canaux d’investissement à générer des avantages économiques clairs.

Dans ce rapport, Immigrant Invest présente une analyse rétrospective de la résidence par investissement au Portugal, officiellement appelée Autorização de Residência para Atividade de Investimento et largement connue sous le nom de Visa Doré[2]. Nous examinons l’évolution du programme depuis son lancement en 2012 jusqu’à sa forme actuelle en 2026.

Notre objectif n’est pas seulement de décrire, mais aussi d’analyser l’évolution et les impacts du Visa Doré en s’appuyant sur les données disponibles et les évolutions politiques. Nous examinons comment les règles ont changé au fil du temps, quels ont été les effets économiques et sociaux du programme, et comment les débats politiques ont façonné sa réforme. Le rapport fournit ainsi une évaluation fondée sur des preuves de la trajectoire du Visa Doré.

Notre analyse se concentre sur plusieurs questions clés. Ce rapport aborde le Visa Doré sous plusieurs angles. Il couvre notamment les aspects suivants :

• l’impact de la crise économique de 2008—2012 sur la création du Visa Doré et ses objectifs initiaux ;
• les modifications du cadre juridique, des niveaux d’investissement et du profil des investisseurs au fil du temps ;
• les effets économiques mesurables, notamment les entrées de capitaux, les impacts sur le marché immobilier et les recettes fiscales ;
• les conséquences sociales et politiques, en particulier au regard de l’accessibilité au logement, devenue un sujet majeur du débat public ;
• le durcissement réglementaire entre 2020 et 2023, qui a culminé avec la loi « Mais Habitação », et son impact sur le programme ;
• la comparaison de l’approche portugaise avec d’autres voies de résidence pour investisseurs dans l’Union européenne, ainsi que le statut actuel du programme et ses orientations futures possibles dans le nouveau cadre administratif et juridique.

Sources de données et garanties de crédibilité

Ce rapport repose uniquement sur des sources fiables et accessibles au public. Nous avons utilisé des statistiques officielles et des rapports provenant d’institutions gouvernementales portugaises, notamment l’AIMA, l’ancien SEF, l’Institut national de la statistique (INE) et la Banco de Portugal[1].

Notre analyse juridique s’appuie sur la législation publiée au Diário da República, le journal officiel du gouvernement portugais[3]. 

Afin de comprendre le cadre politique plus large, nous avons également consulté des publications et des rapports d’organisations internationales telles que la Commission européenne, l’OCDE et le Fonds monétaire international.

Limites et discontinuités des données

Une limite importante de ce rapport réside dans la rupture des données provoquée par le transfert de responsabilités du SEF à l’AIMA fin 2023. En raison de ce changement, les données de 2023 et 2024 ne peuvent pas être directement comparées d’une année sur l’autre. Les premiers chiffres de l’AIMA reflètent non seulement les nouvelles demandes et acceptations, mais aussi le traitement d’un important retard hérité du SEF[4].

Une autre limite tient au fait qu’au moment de la rédaction, les rapports publics ne fournissaient pas de ventilation complète des acceptations du Visa Doré en 2024 par nationalité ou par type d’investissement. Pour cette raison, notre analyse de la période la plus récente se concentre principalement sur les grandes tendances générales plutôt que sur des modèles détaillés par catégorie.

Le Portugal est entré dans cette période sous une pression économique sévère. La croissance s’est essoufflée, l’investissement privé s’est affaibli et les finances publiques ont été sous pression. La crise s’est ensuite aggravée après le choc financier mondial et la crise de la dette dans la zone euro. Ces conditions ont préparé le terrain pour une hausse du chômage et un ralentissement prolongé des investissements.

Chute de l’investissement et flambée du chômage

Entre 2008 et 2012, le Portugal a traversé une profonde crise économique, comprenant deux périodes de récession et une forte hausse du chômage.

Après une croissance quasi nulle en 2008, l’économie s’est contractée de 2,9 % en 2009[5]. Elle ne s’est rétablie que légèrement en 2010, avec une croissance du PIB de 1,9 %, avant de retomber en récession : le PIB a reculé de 1,6 % en 2011 et d’un taux beaucoup plus marqué de 3,2 % en 2012[5]. Une grande partie de ce repli s’explique par un effondrement de la demande intérieure, en particulier de l’investissement.

Au total, le PIB du Portugal a chuté d’environ 10 % entre la fin de l’année 2007 et la fin de l’année 2012[5].

Effondrement de la construction et du marché du logement

Le secteur de la construction a été plus durement touché que tout autre secteur de l’économie. Sa production a baissé d’année en année : de 4,9 % en 2008, 10,7 % en 2009, 5,4 % en 2010, 9,7 % en 2011 et 15,8 % en 2012[37]. À la fin de cette période, l’activité de construction se situait à environ 44 % en dessous de son sommet de 1999[38].

Cet effondrement a eu des conséquences particulièrement graves car le secteur de la construction emploie une main-d’œuvre importante. Rien que dans les grandes entreprises de BTP, l’emploi a chuté d’environ 29 % entre 2008 et 2012[38].

Pression budgétaire et programme du FMI

Les finances publiques du Portugal ont subi de fortes tensions pendant les années de crise. Les données d’Eurostat montrent que le déficit public global s’est creusé, passant de 3,6 % du PIB en 2008 à 10,2 % en 2009, et est resté très élevé à 9,8 % en 2010[39]. Sur la même période, la dette publique a augmenté rapidement, passant de 71,7 % du PIB en 2008 à 108,1 % en 2011[39].

À mesure que la crise de la dette dans la zone euro s’intensifiait, la confiance des investisseurs envers le Portugal s’est affaiblie et le coût des emprunts souverains a grimpé en flèche. Le Mécanisme européen de stabilité souligne que le rendement des obligations portugaises à 10 ans a dépassé 10 % à la mi‑2011, augmentant fortement le coût de l’emprunt pour le gouvernement[41].

Justification politique de la résidence par investissement

Le Portugal a lancé son programme de résidence par investissement en octobre 2012 comme une réponse pratique à la crise économique et aux limites strictes imposées par le programme de sauvetage du FMI. À l’époque, le gouvernement ne disposait que d’une marge de manœuvre très réduite pour augmenter les dépenses, les banques accordaient moins de crédits et le marché du logement était en fort déclin.

Le Visa Doré a été conçu pour attirer des capitaux étrangers dans le pays sans accentuer la pression sur le budget de l’État ni accroître la dette publique. En encourageant l’investissement étranger, en particulier dans l’immobilier, le gouvernement espérait résorber la suroffre de logements, soutenir les prix et contribuer à relancer le secteur de la construction en difficulté.

Ce dispositif s’inscrivait également dans le cadre de réformes plus larges du logement déjà engagées, notamment la nouvelle loi sur les baux urbains de 2012[42] et des mesures visant à favoriser la rénovation urbaine. De plus, les fonds apportés par le Visa Doré constituaient une source importante de capitaux étrangers pour l’économie.

D’autres options, telles qu’une vaste initiative d’investissement public, n’étaient pas réalisables car le Portugal était lié par des conditions de sauvetage strictes. Dans ce contexte, la résidence par investissement est devenue l’un des rares leviers dont disposait le gouvernement pour attirer rapidement des capitaux tout en respectant les exigences de consolidation budgétaire.

Le Portugal a lancé le Visa Doré en 2012 afin d’attirer des capitaux étrangers durant une période de faiblesse économique. Le gouvernement cherchait à soutenir la reprise, à stimuler l’investissement et à renforcer la confiance dans l’économie.

Cadre législatif et objectifs politiques

La base juridique de la résidence par investissement au Portugal a été créée par la loi n.º 29/2012 du 9 août 2012[6]. Cette loi a modifié la loi sur les étrangers existante (loi n.º 23/2007) en y ajoutant une nouvelle disposition — l’article 90-A — qui a établi les règles de délivrance des permis de séjour aux ressortissants non européens réalisant des investissements éligibles au Portugal[6].

L’objectif politique principal était d’attirer des capitaux étrangers pour soutenir la reprise économique du pays après la crise de la dette souveraine. Le programme a été mis en œuvre par l’arrêté ministériel Despacho n.º 11820-A/2012, entré en vigueur le 8 octobre 2012, qui a défini les conditions d’investissement spécifiques.

Conditions d’investissement initiales

Au départ, le Visa Doré proposait trois options d’investissement principales. Les demandeurs pouvaient transférer au moins 1 million d’€ vers le Portugal, créer au moins 10 emplois, ou acheter un bien immobilier d’une valeur minimale de 500 000 €[7]. La condition relative à la création d’emplois a par la suite été réduite et harmonisée à 10 emplois.

Les règles de résidence d’origine exigeaient également que les investisseurs passent un temps relativement limité au Portugal : 30 jours au cours de la première année et 60 jours au cours de chaque période de renouvellement ultérieure de deux ans. En 2015, ces règles sont devenues encore plus souples. 

Aux termes du Decreto Regulamentar n.º 15-A/2015, le séjour minimum a été réduit à seulement 7 jours la première année et 14 jours pour chaque période ultérieure de 2 ans. Cela a rendu le Visa Doré nettement plus attrayant pour les investisseurs internationaux, car il leur permettait de conserver leur statut de résident par de simples courts séjours au Portugal.

Le Visa Doré s’est développé rapidement au cours de ses premières années. Le Portugal l’a utilisé pour attirer des capitaux étrangers à une époque où l’investissement intérieur était faible. La demande initiale a témoigné d’un fort intérêt de la part des investisseurs non européens. En 2016, le Visa Doré était devenu une composante visible de la politique d’investissement du pays.

Entrées d’investissements et premiers impacts économiques

Au cours de ses premières années, le Visa Doré a connu une croissance régulière. Bien que le contexte disponible ne fournisse pas l’ensemble des données annuelles de 2012 à 2015, les chiffres de 2016 illustrent l’ampleur atteinte par le programme à la fin de cette première phase. En 2016, les autorités portugaises de l’immigration (le SEF à l’époque) ont approuvé 1 414 demandes de Visa Doré[8].

En conséquence, 1 172 premiers permis de séjour ont été délivrés à des investisseurs principaux, tandis que 2 000 autres permis ont été accordés à des membres de leur famille dans le cadre du regroupement familial[8]. La même année, le Visa Doré a attiré 874,44 millions d’€ d’investissements, démontrant sa capacité à faire entrer des capitaux étrangers au Portugal[9].

Rôle de l’immobilier et nationalités des investisseurs

Les premières années du Visa Doré ont été marquées par deux tendances claires : la majorité des investisseurs choisissaient l’option immobilière, et les ressortissants chinois constituaient le groupe de demandeurs le plus important.

En 2016, 1 329 demandes approuvées sur 1 414 étaient liées à des achats immobiliers, ce qui signifie que l’immobilier représentait 94 % de l’ensemble des acceptations[10]. Il représentait également la grande majorité des sommes investies : 787,45 millions d’€ sur le total annuel, soit 90,1 %[11].

Les autres voies étaient nettement moins utilisées. L’option du transfert de capitaux a représenté 84 demandes, tandis qu’un seul permis a été délivré par la voie de la création d’emplois.

Les investisseurs chinois formaient de loin le groupe national le plus représenté. En 2016, 848 demandeurs principaux venaient de Chine[10]. Ils étaient suivis par le Brésil (142), l’Afrique du Sud (62), la Russie (51) et la Jordanie (35). Cela montre que le Visa Doré était particulièrement populaire en Chine durant sa phase initiale, même si l’intérêt commençait à s’étendre à d’autres pays.

Cette période a marqué le sommet de l’influence du Visa Doré sur le marché immobilier. Les capitaux étrangers ont continué d’affluer dans l’immobilier portugais, tandis que la demande de logements restait forte dans les zones urbaines et côtières les plus prisées du pays.

Croissance des prix du logement et flux de capitaux étrangers

Entre 2016 et 2021, les prix du logement au Portugal ont progressé de manière continue, puis encore plus rapide. Selon l’Institut national de la statistique, le prix moyen des logements a augmenté de 7,1 % en 2016 et d’environ 9,6 % en 2019[12]. Les prix ont continué de grimper même durant la pandémie, affichant une hausse de 8,4 % en 2020. En 2021, le marché s’est à nouveau accéléré, avec une croissance annuelle moyenne atteignant 9,4 % et une hausse en glissement annuel culminant à 11,6 % au quatrième trimestre[13].

En 2021, le prix médian national du logement avait atteint 1 297 € par mètre carré[14]. Les prix étaient nettement plus élevés dans certaines régions, notamment en Algarve (2 000 € par mètre carré), dans la zone métropolitaine de Lisbonne (1 813 €) et dans la zone métropolitaine de Porto (1 370 €)[14].

Les loyers ont suivi une évolution similaire. Le loyer médian des nouveaux contrats a augmenté de 10,8 % en 2019 et de 7,7 % en 2021, atteignant 6,04 € par mètre carré[14].

Concentration à Lisbonne et Porto et transformation urbaine

Les investissements et la pression sur le logement se sont fortement concentrés dans les zones côtières et métropolitaines du Portugal, en particulier à Lisbonne, Porto et en Algarve. Les données officielles du SEF pour 2021 indiquaient que 66,8 % de l’ensemble des résidents étrangers au Portugal étaient enregistrés dans les districts de Lisbonne, Faro et Setúbal[14]. Cela concordait avec les données de l’INE sur le marché immobilier, montrant que les prix de l’immobilier étaient les plus élevés dans ces mêmes zones[14].

Cette concentration s’est également traduite par des transformations visibles dans les grandes villes. Dans les années précédant 2020, Lisbonne et Porto ont connu une augmentation rapide des locations à court terme, ce qui a accentué la pression sur l’offre de logements pour les résidents locaux et a été associé à la gentrification des quartiers historiques. Le Visa Doré a renforcé cette tendance en orientant des capitaux étrangers vers des marchés immobiliers déjà soumis à une forte tension et en pleine mutation urbaine.

Débat politique

À mesure que le prix des logements et les loyers continuaient de monter, les critiques publiques et politiques à l’encontre du Visa Doré se sont intensifiées. Étant donné que 87 % à 95 % des acceptations étaient liées à des investissements immobiliers, le programme est devenu étroitement associé à la crise d’accessibilité au logement.

Même si l’investissement issu du Visa Doré ne représentait qu’une faible part du marché immobilier global du Portugal, il était très fortement concentré dans les zones urbaines les plus chères. Cela a entretenu le sentiment général que le Visa Doré poussait les prix encore plus haut et contribuait au déplacement des populations locales.

La pression est montée régulièrement, en particulier sous l’impulsion des élus municipaux de Lisbonne et de Porto. Au fil du temps, cette situation a contribué à l’adoption d’une série de règles plus strictes et, finalement, à la réforme majeure « Mais Habitação » en 2023, qui a mis fin à la voie immobilière pour les nouveaux demandeurs[12].

Le coût du logement est devenu l’un des sujets sociaux les plus sensibles au Portugal durant cette période. La hausse des prix et des loyers a accentué la pression sur les ménages, en particulier dans les grandes villes. Face aux inquiétudes croissantes de l’opinion publique, le Visa Doré a fait l’objet d’un examen politique plus attentif. Le Visa Doré était de plus en plus perçu comme un élément d’un problème plus vaste de politique du logement.

Hausse des loyers et pression politique locale

La crise d’accessibilité au logement au Portugal est devenue nettement plus aiguë à la fin des années 2010 et après la pandémie, les loyers et les prix immobiliers augmentant plus vite que les revenus. Selon l’INE, le loyer médian national pour les nouveaux baux a atteint 7,97 € par mètre carré en 2024. 

À Lisbonne et Porto, les loyers étaient bien plus élevés, s'établissant respectivement à 15,93 € et 12,58 € par mètre carré[15]. La tendance à la hausse s’est poursuivie au début de l’année 2025, les loyers affichant toujours une croissance annuelle à deux chiffres.

Bien que le revenu disponible médian ait augmenté de 14 % en 2024 pour atteindre 14 465 € par an, le logement est resté inabordable pour de nombreux ménages. Les données d’Eurostat pour 2024 montrent que 30,3 % des locataires payant un loyer au prix du marché au Portugal souffraient d’un surcoût du logement, dépensant plus de 40 % de leur revenu disponible pour se loger[16].

Les responsables politiques locaux des zones soumises à la plus forte pression immobilière ont figuré parmi les détracteurs les plus virulents du Visa Doré. En 2019, le maire de Porto, Rui Moreira, déclarait que les visas dorés contribuaient à une « inflation artificielle des prix » et à la « luxembourgisation » de l’économie[17]. 

En novembre 2022, l’Assemblée municipale de Lisbonne a adopté une résolution soutenant la fin du Visa Doré à l’échelle nationale, faisant valoir qu’il encourageait l’investissement spéculatif[18].

Le gouvernement national a également reconnu ouvertement le problème. Lorsqu’il a annoncé en 2020 son intention de limiter la portée géographique du programme à partir de 2022, le Parti socialiste au pouvoir a déclaré que l’objectif était de réduire la pression sur le marché immobilier dans les zones métropolitaines de Lisbonne et de Porto[19].

Débats politiques au Portugal et au sein de l’UE

La crise du logement s’est imposée comme un enjeu politique majeur au Portugal, la population réclamant des mesures d’urgence. Un sondage Eurobaromètre publié en juillet 2025 montrait que 30 % des répondants au Portugal considéraient le logement et l’amélioration de l’efficacité énergétique comme des priorités pour les investissements futurs de l’UE, soulignant l’importance prise par cette question.

La décision du Portugal de durcir les règles du Visa Doré est également intervenue à un moment de surveillance internationale accrue des politiques de résidence par investissement. En 2019, la Commission européenne a publié un rapport marquant mettant en garde contre des risques tels que le blanchiment d’argent, l’évasion fiscale et les enjeux de sécurité. En mars 2022, elle est allée plus loin en recommandant des contrôles nettement plus stricts pour ces programmes et en invitant les pays de l’UE à suspendre les permis délivrés aux ressortissants russes et biélorusses[20].

Le Parlement européen a lui aussi soutenu un renforcement des contrôles au niveau de l’UE. Parallèlement, l’OCDE et le Groupe d’action financière (GAFI) ont averti que ces Visas Dorés pouvaient être utilisés pour contourner les règles internationales de transparence fiscale. Le FMI a également pointé du doigt les risques de réputation et les éventuels effets secondaires économiques, notamment la pression exercée sur les marchés du logement.

Dans ce contexte, les réformes portugaises s’inscrivaient dans un mouvement européen plus large. Les règles plus strictes adoptées par le pays reflétaient à la fois une pression politique interne et une évolution générale en Europe vers un contrôle plus rigoureux et une moindre dépendance aux voies d’investissement basées sur l’immobilier.

Le Portugal a commencé à durcir les conditions du Visa Doré au fur et à mesure que les critiques sur ses effets sur le logement s’intensifiaient. Le gouvernement s’est efforcé de réduire la pression sur les principaux marchés résidentiels sans mettre un terme brutal au Visa Doré.

Restrictions géographiques

Le premier durcissement majeur du Visa Doré est intervenu avec le décret-loi n.º 14/2021, publié en février 2021 et appliqué à compter du 1er janvier 2022[21]. Cette réforme a considérablement restreint les zones dans lesquelles l’achat d’un bien immobilier pouvait donner droit au visa.

Selon les nouvelles règles, l’investissement dans l’immobilier résidentiel n’était pris en compte que si le bien était situé dans les régions autonomes des Açores ou de Madère, ou dans des zones de l’intérieur du Portugal officiellement désignées[21]. Ces zones sont énumérées dans le Portaria n.º 208/2017 et comprennent 165 municipalités et 73 paroisses. En pratique, cela signifiait que les nouveaux investissements immobiliers résidentiels à Lisbonne, Porto et sur la majeure partie de la côte de l’Algarve n’étaient plus éligibles.

La même réforme a également relevé le montant minimum requis pour certaines autres options d’investissement. Par exemple, le seuil pour le transfert de capitaux a été porté de 1 million d’€ à 1,5 million d’€[21].

Suppression de l’option immobilière et réforme « Mais Habitação »

La réforme la plus importante est intervenue avec le paquet législatif « Mais Habitação », adopté par la loi n.º 56/2023 du 6 octobre 2023 et entré en vigueur le jour suivant[22]. Cette loi a introduit les changements les plus profonds apportés au Visa Doré depuis sa création.

Le chapitre V de la loi a mis fin aux nouvelles demandes concernant les voies d’investissement les plus prisées du Visa Doré. L’article 42 a précisé que les nouvelles demandes ne seraient plus acceptées pour trois options :

• les transferts de capitaux d’un montant égal ou supérieur à 1,5 million d’€ ;
• l’achat de biens immobiliers d’une valeur minimale de 500 000 € ;
• l’achat et la rénovation de biens immobiliers d’une valeur minimale de 350 000 €.

La réforme a également instauré une séparation nette entre le Visa Doré et le marché immobilier. L’article 44 a modifié la loi principale sur l’immigration afin de préciser que les investissements éligibles restants — tels que ceux réalisés dans des fonds ou des entreprises — ne peuvent pas être utilisés, directement ou indirectement, pour des investissements immobiliers. En conséquence, l’investissement immobilier n’est plus une voie d’accès pour les nouveaux demandeurs dans le cadre du Visa Doré.

Motivations politiques

Les raisons officielles invoquées pour le durcissement du Visa Doré entre 2020 et 2023 se sont principalement concentrées sur la crise d’accessibilité au logement et sur la nécessité de réduire la pression spéculative sur le marché immobilier.

Le budget de l’État pour 2020 indiquait clairement que l’objectif était d’encourager l’investissement dans les zones intérieures et de limiter l’investissement immobilier dans les principaux marchés métropolitains. Le préambule du décret-loi n.º 14/2021 précisait que le but était d’orienter le Visa Doré principalement vers les territoires de l’intérieur, la création d’emplois, la rénovation urbaine et le patrimoine culturel.

La justification de la réforme finale de 2023 était encore plus explicite. L’objectif affiché de la loi « Mais Habitação » était de mettre en place des mesures destinées à garantir un plus grand nombre de logements. La loi incluait spécifiquement la fin des permis de séjour liés aux investissements immobiliers parmi ces mesures, liant directement la restriction du Visa Doré à la politique globale du logement menée par le gouvernement[22].

Le Visa Doré est devenu l’un des canaux de résidence par investissement les plus importants du Portugal sur cette période. Il a attiré des capitaux considérables et séduit des milliers de demandeurs principaux et de membres de leurs familles.

Nombre de permis délivrés et volumes d’investissement

Du lancement du Visa Doré en octobre 2012 jusqu’en juillet 2023, le Portugal a capté un total de 7,21 milliards d’€ par le biais de cette voie de résidence par investissement[8].

Sur cette période, 12 497 permis de séjour ont été accordés à des investisseurs principaux, et 20 169 autres ont été délivrés à des membres de leur famille au titre du regroupement familial.

Le Visa Doré a traversé des étapes bien définies de croissance, de forte activité et de déclin, façonnées par les changements de politiques et les événements extérieurs.

Après son lancement, il s’est développé rapidement, les investissements atteignant leurs niveaux les plus élevés dans les années précédant la pandémie. En 2018, par exemple, 3 909 permis ont été délivrés à des investisseurs principaux, générant 838,5 millions d’€. La pandémie a ensuite ralenti l’activité. En 2021, 2 036 permis investisseurs ont été délivrés, l’investissement total chutant à 460,8 millions d’€.

Le programme s’est redressé en 2022, année durant laquelle 2 869 permis investisseurs ont été accordés. En 2023, ce chiffre est monté à 2 901. Cela s’expliquait très probablement par le fait que de nombreux demandeurs cherchaient à déposer leur dossier avant les modifications légales d’octobre 2023, qui ont mis fin à la voie immobilière pour les nouveaux candidats. En 2024, sous les nouvelles règles et sous la gestion de l’AIMA, 4 987 permis investisseurs ont été accordés[23].

Les chiffres relatifs au regroupement familial ont également connu une évolution notable. En 2024, 2 909 permis ont été délivrés à des membres de la famille, contre 1 554 en 2023[23]. Selon nous, cette hausse traduit principalement les efforts déployés par l’AIMA pour traiter le retard accumulé hérité du SEF, plutôt qu’une augmentation soudaine des nouvelles demandes familiales.

Répartition par nationalité et allocation sectorielle

Le Visa Doré a fondamentalement changé au fil du temps. Pendant plus d’une décennie, l’immobilier est resté la principale voie d’investissement. 

En 2018, les achats immobiliers représentaient 90,9 % de l’ensemble des investissements réalisés dans le cadre du Visa Doré, et en 2021 ils en constituaient encore 88,9 %[8]. La situation a radicalement changé en octobre 2023, lorsque la loi « Mais Habitação » a supprimé les options fondées sur l’immobilier pour les nouveaux demandeurs. En conséquence, la totalité des 2 081 permis investisseurs accordés en 2024 l’ont été par d’autres voies, telles que les fonds d’investissement, les contributions à la recherche ou la capitalisation d’entreprises[8].

Le profil des investisseurs par nationalité s’est lui aussi nettement modifié. Les ressortissants chinois restent le groupe le plus important dans l’ensemble, avec 5 374 permis accordés jusqu’en juillet 2023. Toutefois, leur part dans les nouvelles acceptations a chuté de manière spectaculaire, passant de près de 75 % en 2015 à 16,6 % en 2022[24].

Dans le même temps, les investisseurs originaires d’autres pays ont pris une place plus prépondérante. Le changement le plus marquant est venu des États-Unis, devenus la première nationalité parmi les nouveaux demandeurs en 2022 avec 216 permis, devançant légèrement la Chine (213). Le Brésil, la Turquie et l’Afrique du Sud ont également figuré parmi les principaux pays d’origine des investisseurs.

Pour compléter les statistiques officielles, examinons les données internes reflétant le comportement réel des investisseurs et les tendances de la demande observées par Immigrant Invest. 

Selon les analyses du site web d’Immigrant Invest et les demandes des clients sur la période du 18 novembre 2024 au 9 mars 2026, les 10 pays affichant le plus fort intérêt pour le Visa Doré du Portugal sont :

• les États-Unis,
• le Royaume-Uni,
• le Canada,
• le Portugal,
• l’Inde,
• les Émirats arabes unis,
• le Nigeria,
• l’Australie,
• la Turquie,
• l’Allemagne.

Cet ensemble de données fournit un contrepoint pratique aux chiffres gouvernementaux. Alors que les données officielles reflètent les permis de séjour accordés, les métriques internes d’Immigrant Invest captent des étapes plus amont du processus de décision, notamment l’intérêt initial, le comportement de recherche et les demandes de consultation.

La comparaison des deux ensembles de données fait ressortir plusieurs tendances remarquables :

1. Les États-Unis et le Royaume-Uni apparaissent en bonne place tant dans les permis accordés que dans l’intérêt manifesté en amont, ce qui indique un vivier d’investisseurs stable et mature.
2. Les marchés émergents tels que le Nigeria et les Émirats arabes unis affichent un fort engagement au stade de la demande de renseignements, malgré une faible représentation dans les statistiques d’acceptation, suggérant une demande latente susceptible de se concrétiser en futures demandes.
3. Le Portugal figure dans le top 10, reflétant un intérêt national souvent lié à l’optimisation fiscale, aux relocalisations internes ou à des stratégies d’optimisation du statut.

Demandes en attente

Le retard administratif accumulé a constitué un problème majeur pour le Visa Doré. 

Lorsque la responsabilité a été transférée du SEF à la nouvelle Agence pour l’intégration, la migration et l’asile fin 2023, le nombre de demandes liées au Visa Doré en attente — incluant celles des investisseurs principaux et des membres de leur famille — était officiellement décrit comme s'élevant à « plus de 50 000[23] ». Un responsable de l’AIMA a confirmé ce chiffre au début de l’année 2025, montrant que le retard accumulé était encore plus important que ce que certaines estimations publiques antérieures laissaient penser.

Pour traiter ce problème, les autorités ont mis en place en 2024 une structure de mission spéciale, souvent qualifiée de « méga-opération ». Bien que cet effort ait principalement visé d’autres types de dossiers d’immigration, le rapport 2024 de l’AIMA a précisé qu’il avait également commencé à traiter le retard volumineux accumulé dans les dossiers de Visa Doré.

Nous en constatons l’effet dans les chiffres de 2024. Cette année-là, 2 909 permis ont été délivrés à des membres de la famille, un chiffre élevé qui témoigne de l’effort déployé pour résorber les anciens dossiers en attente plutôt que de la seule arrivée de nouvelles demandes[23].

Le Visa Doré a touché le marché immobilier de manière inégale. Sa part à l’échelle nationale est restée modeste, mais son impact local s’est avéré plus marqué. Le Visa Doré a apporté une demande supplémentaire dans des zones où l’offre de logements était limitée.

Effets sur le marché immobilier

Le Visa Doré a eu un impact sensible sur le marché immobilier portugais, mais cet impact s’est concentré dans des zones spécifiques plutôt que de se répartir uniformément sur l’ensemble du territoire. Entre 2012 et 2023, sa part directe sur le marché immobilier national était relativement faible, estimée à environ 2,1 %. Pour autant, il a joué un rôle beaucoup plus important dans les zones à forte demande comme Lisbonne, Porto et l’Algarve, où l’offre de logements subissait déjà des tensions.

Dans ces régions, le Visa Doré a accentué la demande sur des marchés déjà chers et très concurrentiels. Cela a contribué à tirer les prix vers le haut, en particulier sur le segment haut de gamme. Les données officielles pour la période 2016‑2021 montrent une croissance continue et accélérée du prix des logements et des loyers. 

La hausse annuelle moyenne du prix des logements est passée de 7,1 % en 2016 à 9,4 % en 2021, avec une progression encore plus soutenue dans les zones métropolitaines[25]. Les loyers ont suivi une courbe analogue, le loyer médian des nouveaux contrats augmentant de 10,8 % en 2019 et de 7,7 % en 2021[25].

Le Visa Doré a directement alimenté cette tendance car, durant ses premières années, plus de 90 % des investissements réalisés dans ce cadre allaient à l’immobilier. De plus, les acheteurs étrangers, y compris les demandeurs de Visa Doré, avaient tendance à acquérir des biens plus chers que les acheteurs nationaux. En 2024, par exemple, la valeur moyenne d’une transaction réalisée par un acheteur non européen s’élevait à 421 730 €, contre une moyenne nationale globale de 207 230 €.

Cette concentration sur des marchés immobiliers à valeur élevée a très probablement accentué la pression sur les prix ressentie par les résidents locaux. Elle permet également de comprendre pourquoi les élus locaux ont soutenu que le programme alimentait l’inflation des prix et aggravait les difficultés d’accès au logement. Ces inquiétudes ont figuré parmi les motifs principaux ayant conduit le Portugal à supprimer la voie immobilière pour les nouveaux demandeurs de Visa Doré en octobre 2023.

Entrées de capitaux et reprise du secteur de la construction

Le Visa Doré a constitué une source majeure d’investissements étrangers pour le Portugal. De son lancement en octobre 2012 à septembre 2023, il a généré environ 7,32 milliards d’€[26]. La plus grande partie de ces sommes — environ 6,45 milliards d’€, soit 88 % — a été injectée dans l’immobilier[26].

Cet apport s’est avéré particulièrement précieux dans les années qui ont suivi la crise économique de 2008—2012, période où la demande intérieure était faible et le crédit bancaire en forte baisse. Le programme a aidé à réinjecter de la liquidité sur le marché immobilier à un moment où les autres sources d’investissement étaient limitées.

Son effet sur l’ensemble du secteur de la construction semble toutefois être resté nettement plus modéré. Un volet du Visa Doré encourageait la rénovation et la réhabilitation immobilières, attirant un total de 671 millions d’€. Cela a soutenu certains projets de rénovation urbaine, notamment dans les centres-villes historiques, mais ne représentait qu’environ 50 millions à 70 millions d’€ par an sur la période. Rapporté à la taille du secteur de la construction au Portugal dans son ensemble — par exemple 12,7 milliards d’€ de travaux de bâtiment en 2024 —, cela représentait moins de 1 % par an.

En d’autres termes, si le Visa Doré a joué un rôle significatif dans le soutien aux transactions immobilières et à certains projets de réaménagement locaux, son effet direct sur l’activité de construction et sur l’emploi au niveau national est resté limité.

Impact fiscal

Le Visa Doré a également procuré des recettes fiscales substantielles, principalement au moyen de taxes prélevées sur les acquisitions immobilières. Sur la base des 6,45 milliards d’€ investis dans l’immobilier entre 2012 et septembre 2023, les recettes totales perçues ont été significatives[26].

Les droits de mutation immobilière (IMT) auraient rapporté aux municipalités environ 331 millions d’€. Le droit de timbre sur les transactions immobilières a probablement généré 51,6 millions d’€ supplémentaires pour l’État. En outre, les 671 millions d’€ investis via la voie de la réhabilitation immobilière ont généré des recettes de TVA sur les matériaux de construction et les services. Selon le taux d’imposition appliqué, celles-ci sont estimées entre 40 millions et 154 millions d’€.

Le Visa Doré a également créé une source récurrente de recettes fiscales locales. Bon nombre des biens acquis dans le cadre du programme étant des actifs de grande valeur, ils ont élargi l’assiette annuelle de la taxe foncière (IMI), en particulier dans les zones à forte demande où ces achats se concentraient. Les municipalités ont ainsi bénéficié d’un flux continu de recettes au-delà des taxes ponctuelles perçues lors de l’achat.

Développement régional

Le Visa Doré a eu un impact régional très inégal, la majorité des investissements se dirigeant vers les zones côtières et métropolitaines du Portugal plutôt que vers les régions moins développées du pays. Dans la pratique, les principaux bénéficiaires ont été Lisbonne, Porto et l’Algarve. 

Les données de 2021 indiquaient que 66,8 % de l’ensemble des résidents étrangers au Portugal étaient enregistrés dans les districts côtiers de Lisbonne, Faro et Setúbal, et les investissements liés au Visa Doré ont suivi une trajectoire similaire[28].

Cette concentration a accentué les déséquilibres régionaux sans vraiment soutenir le développement des territoires de l’intérieur. En réponse, le gouvernement a adopté le décret-loi n.º 14/2021, entré en vigueur le 1er janvier 2022. Aux termes de cette réforme, les investissements dans l’immobilier résidentiel n’étaient éligibles au Visa Doré que s’ils étaient réalisés dans les régions autonomes des Açores et de Madère ou dans des territoires de l’intérieur officiellement désignés[28].

L’objectif affiché de ce changement était de favoriser un développement territorial plus équilibré, de soutenir la rénovation urbaine et le patrimoine culturel dans les zones moins développées, et d’éloigner les investissements des marchés côtiers en surchauffe. Il s’agissait de la première étape majeure de restructuration du Visa Doré avant le retrait définitif de la voie immobilière en 2023[22].

Depuis la réforme de 2023, une orientation future possible consisterait en une version mieux ciblée du programme, orientant plus activement les investissements non immobiliers vers les régions de l’intérieur ou vers des secteurs économiques spécifiques.

Les effets du Visa Doré ont dépassé les seuls chiffres de l’investissement et des ventes immobilières. Ils sont devenus liés à des préoccupations plus larges concernant l’accès au logement, les inégalités et les transformations de la vie urbaine. À mesure que les loyers augmentaient et que les quartiers se transformaient, le soutien de l’opinion publique s’est affaibli.

Accessibilité financière du logement et opinion publique

Le Visa Doré est étroitement lié à la baisse de l’accessibilité financière du logement et à d’importantes mutations dans les quartiers urbains, notamment parce qu’il a orienté des milliards d’euros vers l’immobilier dans les zones urbaines les plus prisées.

Au cours de la principale période de croissance du programme, de 2016 à 2021, les loyers ont augmenté plus rapidement que les salaires, exerçant une pression croissante sur les ménages. En 2024, les données d’Eurostat ont montré que 30,3 % des locataires payant un loyer au prix du marché au Portugal supportaient une charge de logement excessive, ce qui signifie qu’ils consacraient plus de 40 % de leurs revenus au logement[29].

Cette pression était également liée à la « touristification » croissante des centres-villes historiques. Ce phénomène s’expliquait non seulement par le Visa Doré, mais aussi par l’expansion rapide des locations de courte durée, connues au Portugal sous le nom d’Alojamento Local, ou AL. À Lisbonne, ce lien était particulièrement évident. Un règlement municipal adopté en 2025 indiquait que l’AL représentait 67 % de l’hébergement touristique et avait généré de graves déséquilibres[30].

Dans la paroisse centrale de Santa Maria Maior, l’ampleur était particulièrement marquante : le nombre de logements en AL atteignait 66,9 % du nombre de résidences principales[30]. En pratique, cela signifiait que de plus en plus de logements étaient consacrés au tourisme au lieu de bénéficier aux résidents de longue durée. 

En conséquence, de nombreux quartiers ont perdu une partie de leur caractère résidentiel, des résidents de longue durée ont été évincés et le tissu social des zones historiques s’est considérablement modifié. Ces conséquences sont devenues l’une des principales raisons des réactions politiques croissantes contre le Visa Doré.

Le logement devenant moins accessible, le Visa Doré a été de plus en plus perçu par l’opinion publique et les médias comme une partie du problème. Dans la pratique, il ne représentait qu’une faible part du marché immobilier global. Cependant, en raison de sa forte visibilité et de son lien étroit avec l’immobilier de luxe, il est devenu le symbole marquant d’un marché immobilier perçu par beaucoup comme servant les investisseurs étrangers plutôt que les résidents locaux.

Cette préoccupation du public est devenue de plus en plus évidente au fil du temps. Une enquête Eurobaromètre publiée en juillet 2025 a révélé que 30 % des répondants au Portugal considéraient le logement comme un domaine prioritaire pour les futurs investissements de l’UE, montrant à quel point la question était devenue politiquement importante. 

La couverture médiatique a également souvent relayé les déclarations de responsables publics associant le Visa Doré aux problèmes du marché du logement. Par exemple, le maire de Porto, Rui Moreira, a déclaré que les Visas Dorés provoquaient une « inflation artificielle » des prix de l’immobilier et créaient une sorte d’effet de paradis fiscal[19].

À mesure que cette vision se diffusait dans les médias portugais et internationaux, le Visa Doré a fini par être perçu non seulement comme un outil de politique économique, mais aussi comme une source de tensions sociales. Cela a contribué à créer le climat politique dans lequel une réforme est devenue de plus en plus inévitable.

Débats parlementaires et prises de position des autorités locales

La pression politique en faveur d’une modification du Visa Doré a progressivement conduit à un large consensus contre sa composante immobilière.

Les autorités locales des villes les plus touchées par la hausse des coûts du logement ont figuré parmi les critiques les plus fermes. L’Assemblée municipale de Lisbonne a adopté des résolutions réclamant la fin du Visa Doré au niveau national, tandis que le maire de Porto s’est exprimé à plusieurs reprises contre ce programme[18].

Le gouvernement national, dirigé par le Parti socialiste, a réagi étape par étape. Il a d’abord introduit des restrictions géographiques en 2022 afin de réduire la pression sur les marchés du logement à Lisbonne et à Porto[19]. Il est ensuite allé plus loin en 2023 en faisant progresser le paquet législatif « Mais Habitação », qui a totalement supprimé l’option d’investissement immobilier du Visa Doré[19].

Le vote parlementaire final a révélé une nette division politique. Le Parti socialiste a voté pour, tandis que la plupart des partis d’opposition — notamment le PSD, Chega, IL, le PCP et le BE — ont voté contre le paquet, bien que pas toujours pour les mêmes raisons.

Au niveau européen, la pression s’accentuait également. La Commission européenne et le Parlement européen avaient déjà fait part de leurs préoccupations concernant les programmes de résidence par investissement, soulignant des risques tels que le blanchiment d’argent et la faiblesse des liens entre les investisseurs et le pays d’accueil. 

Plus tard, le commissaire européen au logement a désigné le Portugal comme l’un des pays de l’UE les plus touchés par la crise du logement. Cela a renforcé les préoccupations exprimées au Portugal et a consolidé les arguments politiques en faveur d’une réforme.

Après la réforme de 2023, le Portugal a nettement réduit le champ d’application du Visa Doré. Le Visa Doré ne permet plus d’investir dans des biens immobiliers résidentiels ni d’effectuer des transferts de capitaux sans restriction. Son objectif est désormais plus ciblé et sélectif.

Options d’investissement existantes

À la suite de la réforme « Mais Habitação » issue de la loi n° 56/2023, entrée en vigueur le 7 octobre 2023, les achats immobiliers et les transferts de capitaux importants sans restriction ne sont plus acceptés dans le cadre du Visa Doré du Portugal pour les nouveaux demandeurs[36].

Aujourd’hui, le Visa Doré est limité aux options d’investissement non immobilières. Les principales voies actuellement disponibles sont les suivantes.

Création d’emplois. Les demandeurs peuvent prétendre au programme en créant au moins 10 emplois au Portugal. Les demandeurs peuvent aussi être éligibles en investissant au moins 500 000 € dans une société enregistrée au Portugal et en créant au moins 5 emplois permanents.

Ils peuvent également être éligibles en investissant le même montant dans une entreprise portugaise existante. Dans ce cas, ils doivent soit créer au moins 5 emplois permanents, soit maintenir au moins 10 emplois existants, dont au moins 5 permanents, pendant une durée minimale de 3 ans.

Recherche scientifique. Les demandeurs peuvent investir au moins 500 000 € dans des activités de recherche menées par des institutions publiques ou privées faisant partie du système scientifique et technologique national du Portugal.

Soutien à la culture et au patrimoine. Les demandeurs peuvent investir au moins 250 000 € dans la production artistique ou dans la préservation et la restauration du patrimoine culturel portugais.

Fonds d’investissement non liés à l’immobilier. Les demandeurs peuvent investir au moins 500 000 € dans des fonds d’investissement portugais, mais ces fonds ne doivent pas être orientés vers l’immobilier. Ils doivent afficher une échéance d’au moins 5 ans au moment de l’investissement, et au moins 60 % de leur portefeuille doit être investi dans des sociétés ayant leur siège social au Portugal.

Investissement commercial et création d’emplois. Les demandeurs peuvent investir au moins 500 000 € pour créer une entreprise au Portugal et créer au moins 5 emplois permanents. Le même montant peut également être utilisé pour renforcer le capital d’une entreprise portugaise existante, à condition que cela entraîne la création ou le maintien d’emplois, avec au moins 5 postes permanents conservés pendant une durée minimale de 3 ans.

Une règle clé s’applique désormais à l’ensemble du Visa Doré : aucun de ces parcours d’investissement ne peut être utilisé, directement ou indirectement, pour un investissement immobilier[36]. Dans tous les cas, l’investissement doit être maintenu pendant au moins 5 ans.

Réformes administratives

Une réforme majeure du système migratoire et frontalier du Portugal a été introduite par le décret-loi n° 41/2023, entré en vigueur le 29 octobre 2023[37]. Cette réforme a aboli le Service des frontières et des étrangers, connu sous le nom de SEF, et a réparti ses responsabilités entre plusieurs organismes distincts.

Le changement le plus important pour le Visa Doré a été la création de l’AIMA, l’Agence pour l’intégration, les migrations et l’asile. L’AIMA est devenue responsable du volet administratif de l’immigration, y compris des demandes de permis de séjour, des procédures d’asile et de la politique d’intégration. Cela signifie que l’AIMA gère et tranche désormais les demandes de Visa Doré. Elle a également repris l’ensemble des dossiers administratifs en instance du SEF, y compris le volumineux retard dans le traitement des dossiers du Visa Doré[37].

Un autre volet de la réforme concerne l’Institut des registres et du notariat, ou IRN. L’IRN a repris les services de guichet pour la délivrance et le renouvellement des permis de séjour et des passeports portugais destinés aux ressortissants étrangers. En pratique, l’IRN gère les rendez-vous en personne et le recueil des données biométriques pour les renouvellements, tandis que l’AIMA conserve le pouvoir de prendre les décisions finales.

Les compétences du SEF en matière de police et de contrôle aux frontières ont également été réattribuées. La Garde nationale républicaine, ou GNR, est devenue responsable de la surveillance aux frontières terrestres et maritimes. La Police de sécurité publique, ou PSP, a repris le contrôle frontalier dans les aéroports et l’éloignement des ressortissants étrangers. La Police judiciaire, ou PJ, est devenue responsable des enquêtes sur l’immigration illégale et la traite des êtres humains.

Afin de coordonner l’ensemble de ces organismes, le Portugal a également créé une nouvelle unité au sein du système de sécurité intérieure : l’Unité de coordination des frontières et des étrangers, connue sous le nom de UCFE. Son rôle est de gérer les bases de données partagées et d’agir comme point central de coordination entre les différentes autorités[37].

Procédure de demande et de renouvellement

La procédure de demande et de renouvellement du Visa Doré a considérablement évolué ces dernières années et est aujourd’hui nettement plus numérisée.

Pour les nouvelles demandes, la procédure commence en ligne via le portail officiel du Visa Doré de l’AIMA. Les demandeurs effectuent d’abord un pré-enregistrement, puis téléversent les documents requis. Ceux-ci comprennent des documents personnels standards, tels qu’un passeport, une preuve d’entrée légale au Portugal, des certificats de casier judiciaire vierge, une assurance maladie et un justificatif de conformité fiscale, ainsi que des documents attestant de la réalisation de l’investissement éligible. 

Après avoir téléversé les documents, le demandeur doit générer et régler les frais d’analyse. 

Une fois que l’AIMA a vérifié et accepté le dossier, le demandeur est invité à prendre un rendez-vous unique en personne au guichet d’un espace Loja AIMA. Lors de ce rendez-vous, les données biométriques, telles que la photo et les empreintes digitales, sont recueillies, et les documents originaux sont présentés. Selon les règles légales, l’AIMA dispose d’un délai de 90 jours pour prendre une décision après la soumission de toutes les informations requises[38].

La procédure de renouvellement a également été simplifiée, principalement pour gérer le nombre important de titulaires actuels d’un permis.

L’un des parcours s’effectue via le portail de renouvellement en ligne de l’AIMA, lancé au milieu de l’année 2025. Il permet aux demandeurs de soumettre leur demande de renouvellement et de régler les frais par voie numérique. Ce système a été introduit progressivement, en commençant par les permis arrivant à échéance plus tard. Les rendez-vous en personne ne sont requis que lorsque de nouvelles données biométriques doivent être recueillies[39].

L’autre parcours s’effectue par le biais de rendez-vous en personne dans des bureaux de l’IRN sélectionnés. Cette option a principalement été utilisée pour les groupes dont les permis ont expiré plus tôt. Dans ces cas, soit la cellule spéciale de l’AIMA, soit l’IRN contacte les titulaires de permis éligibles pour fixer un rendez-vous. Même lorsque le renouvellement est soumis auprès de l’IRN, la décision finale revient toujours à l’AIMA[39].

Le transfert du SEF vers l’AIMA a révélé de fortes tensions administratives. Des milliers de dossiers en attente s’étaient accumulés sous l’ancien système. Cela a affaibli l’efficacité du Visa Doré et détérioré la confiance dans les délais de traitement.

Ampleur et composition du retard accumulé

Lors de la création de l’AIMA en octobre 2023, l’agence a hérité d’un très grand nombre de dossiers en attente transmis par l’ancien SEF. Les déclarations officielles et le rapport 2024 de l’AIMA révèlent qu’il y avait plus de 50 000 demandes liées à l’ARI en instance, incluant à la fois les investisseurs principaux et les membres de leur famille[1]. Ce chiffre est supérieur à certaines estimations publiques antérieures et démontre la gravité du retard administratif accumulé.

La majorité de ces dossiers en attente semble concerner des membres de la famille plutôt que des demandeurs principaux. Cela ressort nettement des chiffres de 2024. Cette année-là, les permis délivrés au titre du regroupement familial ont représenté environ 58,3 % de l’ensemble des approbations liées à l’ARI, tandis que les permis accordés aux investisseurs principaux comptaient pour 41,7 %[1].

En pratique, cela suggère que chaque demande d’investisseur principal est souvent liée à plusieurs demandes de membres de la famille, ce qui explique pourquoi l’accumulation de dossiers est devenue si importante et pourquoi leur traitement constitue un défi majeur.

Performance de traitement et méga-opération

En 2024, au cours de sa première année complète d’activité, l’AIMA a accordé 4 990 permis de séjour liés à l’ARI. Parmi ceux-ci, 2 081 ont été délivrés à des investisseurs principaux et 2 909 aux membres de leur famille[1].

Compte tenu du fait que le retard accumulé dépassait officiellement 50 000 demandes, ce volume de traitement indique que, sans mesures complémentaires, la résorption de tous les dossiers en attente prendrait plusieurs années. À ce rythme, l’AIMA traiterait moins de 10 % du retard en un an.

Afin d’accélérer les procédures, le gouvernement portugais a créé une cellule spéciale par la résolution du Conseil des ministres n° 87/2024. Cette opération de rattrapage d’envergure a débuté en septembre 2024. Sa priorité initiale était un retard bien plus important de plus de 400 000 manifestations d’intérêt en attente dans d’autres catégories d’immigration, mais le rapport 2024 de l’AIMA confirme qu’elle a également commencé à traiter les plus de 50 000 demandes d’ARI en instance[1].

L’opération a mobilisé des ressources considérables, avec notamment 25 centres, plus de 300 médiateurs et environ 660 professionnels du droit. Selon l’AIMA, cela a multiplié par sept la capacité globale de traitement de l’agence et a intégré la résorption des dossiers du Visa Doré dans un effort national beaucoup plus vaste visant à réduire les retards accumulés depuis longtemps[1].

Déclarations officielles sur les délais de traitement

L’AIMA n’a pas publié de délais moyens ou médians officiels de traitement des demandes de Visa Doré dans son rapport 2024. Toutefois, l’agence s’est engagée publiquement à réduire les retards.

Dans son plan d’activités et son budget pour 2025, l’AIMA a introduit des indicateurs de performance formels pour mesurer les progrès accomplis dans la réduction des retards. Ils comprennent un indicateur pour les demandes de Visa Doré et un autre pour les cas de regroupement familial. Tous deux s’inscrivent dans l’objectif plus large de raccourcir les délais d’attente dans l’ensemble du système migratoire[43].

Dans le même temps, les retards ont entraîné un nombre croissant d’actions en justice contre l’AIMA. Des demandeurs de Visa Doré ont saisi les tribunaux afin d’obtenir une décision sur des dossiers en attente depuis longtemps. En 2024, des rapports indiquaient qu’au moins 35 investisseurs avaient poursuivi l’AIMA en justice pour délais excessifs, certains attendant leur permis de séjour depuis plus de quatre ans[44].

Après la modification de la législation, le nombre de nouvelles poursuites judiciaires contre l’AIMA a chuté de 78 %[45]. En octobre, les tribunaux administratifs ont enregistré 11 724 affaires ; en novembre, 3 471 ; en décembre, 3 432 ; et en janvier, 2 582. Auparavant, les tribunaux recevaient jusqu’à 20 000 requêtes sur une période de 30 jours[45].

Malgré cela, plus de 100 000 dossiers restent en attente, ce qui a contraint les tribunaux à ouvrir une procédure extraordinaire de recrutement de juges[45]. La baisse des recours est liée aux amendements entrés en vigueur le 23 octobre 2025. Ceux-ci ont introduit deux changements majeurs : les requérants doivent désormais prouver l’urgence du dossier, et la procédure n’est plus gratuite, les frais de justice s’élevant en moyenne à environ 600 €[46].

Après le changement de loi, le nombre de nouvelles poursuites judiciaires contre l’AIMA a chuté de 78 %. Selon les données du Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 11 724 affaires sont entrées dans les tribunaux administratifs en octobre, 3 471 en novembre, 3 432 en décembre et 2 582 en janvier. Auparavant, les tribunaux recevaient jusqu’à 20 000 requêtes sur une période de 30 jours.

Malgré cela, plus de 100 000 dossiers restent en attente, ce qui a contraint le système judiciaire à ouvrir un concours national d’urgence comportant 50 postes, puis à déployer une équipe spéciale de juges pour traiter le retard accumulé. En janvier 2026, le DN signalait environ 124 793 affaires en instance contre l’AIMA, et le CSTAF a confirmé une procédure nationale d’urgence prévoyant 50 postes judiciaires temporaires pour accélérer les décisions. En mars 2026, les informations concernant la mesure du CSTAF indiquaient qu’une équipe spéciale de 28 juges était mobilisée pour traiter la charge de travail accumulée.

La baisse des nouveaux recours a été associée aux amendements entrés en vigueur le 23 octobre 2025. Ceux-ci ont introduit deux changements clés : les requérants doivent désormais prouver l’urgence du dossier, et la procédure n’est plus gratuite, les frais de justice s’élevant en moyenne à environ 600 €.

Le cadre juridique du Visa Doré a été profondément modifié après la réforme de 2023. Le Portugal a maintenu le Visa Doré tout en supprimant ses voies d’investissement les plus connues.

Cadre légal post‑2023

Le cadre juridique du Visa Doré a été fondamentalement modifié par la loi n° 56/2023 du 6 octobre, largement connue sous le nom de loi « Mais Habitação ». Les changements les plus importants sont énoncés au chapitre V, articles 42, 43 et 44[36].

L’article 42 a mis fin aux nouvelles demandes de Visa Doré par les anciennes options les plus prisées. À compter du 7 octobre 2023, les nouveaux demandeurs ne pouvaient plus être éligibles via un transfert de capitaux d’un montant égal ou supérieur à 1,5 million €, ou via l’acquisition de biens immobiliers, qu’il s’agisse de l’option à 500 000 € ou de celle de rénovation immobilière à 350 000 €[36].

L’article 43 a introduit des règles transitoires afin de protéger les demandes déjà enregistrées dans le système. Il précise que les demandes d’approbation ou de renouvellement de Visa Doré soumises avant l’entrée en vigueur de la loi restent valides et doivent continuer à être traitées. Cela s’applique également aux dossiers qui en étaient encore au stade initial d’examen auprès des conseils municipaux. 

Une fois approuvés ou renouvelés, les permis sont reclassés en un permis de séjour spécial pour entrepreneurs immigrants. Ils conservent toutefois l’un des principaux avantages du Visa Doré d’origine : la faible exigence de séjour minimum de 7 jours la première année et de 14 jours pour chaque période ultérieure de deux ans. La loi stipule également que la conformité de l’investissement avec un projet d’entreprise doit être confirmée par les organismes publics compétents, tels que l’AICEP ou l’IAPMEI[36].

L’article 44 a formellement modifié la loi sur les étrangers en supprimant les dispositions légales liées aux options d’investissement abolies. Il a également ajouté une nouvelle règle précisant clairement que les investissements éligibles restants, tels que les fonds, la recherche ou le soutien à la culture, ne peuvent être utilisés directement ou indirectement pour des investissements immobiliers[36].

Pratique administrative et digitalisation

Depuis la transition du SEF vers l’AIMA, les pratiques administratives entourant le Visa Doré ont nettement évolué, principalement en raison de la nécessité pour les autorités de traiter un volume très important de dossiers en attente. L’un des changements les plus marquants a été une forte orientation vers le traitement numérique, en particulier pour les renouvellements[36].

En 2025—2026, l’AIMA a mis en place une plateforme de renouvellement entièrement en ligne appelée Portal de Renovações. Grâce à ce système, les demandeurs peuvent soumettre leurs demandes de renouvellement et régler les frais requis sous forme numérique. Les rendez-vous en personne ne sont désormais nécessaires que lorsque de nouvelles données biométriques doivent être collectées. Cette approche axée sur le numérique vise à accélérer le traitement du nombre élevé de renouvellements en attente issus de la période transitoire tout en réduisant la charge de travail administrative et en améliorant l’efficacité.

Pour les demandes initiales en attente, le système associe désormais la gestion numérique des dossiers à des vérifications de l’investissement effectuées par des agences publiques spécialisées, comme l’exige la loi n° 56/2023. Cela crée une procédure structurée pour parvenir à des décisions finales sur les dossiers plus anciens.

Dans l’ensemble, cette approche permet à l’AIMA de traiter le retard accumulé sans rouvrir les options d’investissement immobilier qui ont été supprimées. Jusqu’à présent, les tribunaux ont généralement soutenu ce cadre transitoire, tant que les autorités continuent de respecter les droits de procédure des demandeurs[36].

Le Visa Doré du Portugal se trouve aujourd’hui à un tournant. Le modèle postérieur à 2023 est plus restreint, plus sélectif et moins lié au marché du logement. La politique future dépendra de l’efficacité avec laquelle ce système fonctionnera en pratique. La question clé est de savoir si le Portugal privilégiera la stabilité, un contrôle plus strict ou une nouvelle forme de développement.

Modélisation de scénarios

Nous identifions trois orientations principales dans lesquelles le Visa Doré pourrait évoluer, toutes fondées sur le cadre postérieur à octobre 2023, qui ne permet plus l’investissement immobilier[44].

Maintien du modèle actuel. Selon cette approche, le Portugal conserverait les voies non immobilières existantes — telles que les fonds d’investissement, la recherche, le soutien à la culture et la création d’emplois — sans introduire de plafonds annuels. La priorité principale serait la stabilité et une gestion administrative plus fluide sous l’égide de l’AIMA.

Resserrement accru. Dans ce scénario, le Portugal pourrait introduire un plafond annuel sur le nombre de demandeurs principaux, par exemple entre 1 000 et 1 200 approbations par an. Il pourrait également fixer une date de fin pour le Visa Doré, telle que 2030, et appliquer des contrôles plus stricts sur l’origine des fonds des demandeurs. Les règles régissant les fonds d’investissement pourraient également se durcir, notamment en réponse à l’évolution des exigences européennes en matière de lutte contre le blanchiment d’argent.

Refonte plus ciblée. Dans ce cas, l’interdiction de l’investissement immobilier demeurerait, mais le gouvernement pourrait ajuster le Visa Doré pour orienter les investissements plus clairement vers les régions de l’intérieur du pays et des secteurs prioritaires tels que les technologies de pointe (deep tech) ou le patrimoine culturel. Cela pourrait impliquer des seuils d’investissement plus bas, des délais de traitement plus rapides, voire des co-investissements avec des organismes publics[44].

Impacts projetés

Les effets varieraient considérablement selon la voie choisie par le Portugal, bien que l’impact direct sur la demande de logements reste proche de zéro dans les trois cas, l’investissement immobilier n’étant plus autorisé.

Si le modèle actuel se poursuit, les flux de capitaux annuels resteraient vraisemblablement relativement stables, se situant entre environ 0,76 milliard € et 1,21 milliard € par an, avec environ 1 900 à 2 200 demandes par an.

Si les règles devenaient plus strictes, le Visa Doré connaîtrait probablement un ralentissement. Dans ce cas, les entrées annuelles pourraient chuter à environ 0,32 milliard € à 0,66 milliard €, tandis que le nombre de demandes pourrait diminuer de 40 % à 60 %, pour atteindre environ 800 à 1 200 par an.

Si le Visa Doré fait l’objet d’une refonte plus ciblée, le résultat pourrait être plus positif. Les entrées annuelles pourraient s’élever à environ 0,74 milliard € à 1,40 milliard €, et le volume des demandes pourrait augmenter de 10 % à 30 %, atteignant environ 2 100 à 2 800 par an.

Les recettes issues des frais de dossier suivraient vraisemblablement la même tendance. Elles pourraient descendre jusqu’à environ 8 millions € par an sous un modèle plus strict, ou monter à environ 40 millions € par an dans le cadre d’une refonte ciblée réussie[26].

Analyse de la faisabilité politique

Les chances politiques de réalisation de chaque scénario dépendent principalement de deux facteurs : les priorités nationales du Portugal en matière de logement et le maintien de la vigilance au niveau de l’UE.

Selon nous, le maintien du modèle actuel est l’option la plus probable. Il s’inscrit dans la continuité de la réforme « Mais Habitação » de 2023 et répond également aux préoccupations de l’UE concernant les risques liés au rapprochement de la résidence par investissement et du marché immobilier.

Une version plus stricte du Visa Doré apparaît également politiquement envisageable. Elle s’alignerait sur l’approche prudente adoptée par la Commission européenne et le Parlement européen. Le principal inconvénient serait d’ordre économique : le Portugal recevrait moins de capitaux étrangers et des recettes de frais moindres.

En avril 2026, les règles de nationalité du Portugal sont également devenues un élément plus important du contexte politique global. 

Le Parlement a approuvé une nouvelle loi sur la nationalité qui porterait la durée de résidence requise pour la naturalisation à 10 ans pour les citoyens des pays non membres de l’UE et non lusophones, et à 7 ans pour les citoyens de l’UE et des pays lusophones. Le texte approuvé indique également que la période d’éligibilité courra à partir de la date de délivrance du premier permis de séjour, et non à partir de la date de la demande.

Le décret parlementaire devait encore franchir les dernières étapes législatives avant d’entrer en vigueur, notamment la promulgation présidentielle ou un nouvel examen constitutionnel, ainsi que sa publication au Diário da República. L’allongement du délai à 7 ou 10 ans réduit cet avantage et pourrait diminuer la demande, en particulier chez les investisseurs recherchant principalement un passeport européen plutôt que la résidence.

La résidence par investissement au Portugal s’est transformée entre 2012 et 2026. Elle a évolué au rythme des besoins économiques et des pressions politiques. Le Visa Doré a été lancé lors d’une grave crise économique. Son objectif était d’attirer rapidement des capitaux étrangers. Il a injecté plus de 7,3 milliards € dans l’économie[26].

La majeure partie des investissements s’est orientée vers des actifs immobiliers. Cette concentration a influencé les évolutions du marché dans des régions clés. Dans l’ensemble, le Visa Doré ne représentait qu’une faible part du marché. Il représentait environ 2 % en valeur. Son impact a été particulièrement marqué à Lisbonne, à Porto et dans l’Algarve.

L’analyse met en évidence trois points principaux :

1. Le Visa Doré a eu un impact localisé sur le marché. La demande a augmenté dans des zones déjà coûteuses. Les prix et les loyers se sont accrus sur ces marchés. L’accessibilité financière du logement s’est détériorée pour de nombreux résidents.
2. L’accessibilité financière du logement est devenue une priorité politique. La pression est venue des municipalités et d’organisations de la société civile. Le gouvernement a modifié les règles en réponse. Les réformes ont débuté en 2022 avec des limitations géographiques. La loi de 2023 a supprimé les investissements immobiliers[21].
3. La nature du Visa Doré a changé après les réformes. L’investissement immobilier a été entièrement supprimé. L’accent a été réorienté vers des voies d’investissement productives. Cela s’aligne sur les orientations de l’UE et de l’OCDE.

En 2026, le Visa Doré est plus ciblé. Il se concentre sur des voies d’investissement non immobilières. Celles-ci comprennent les fonds, la recherche, la culture et les projets d’entreprise. Certaines voies favorisent la création d’emplois. La gestion administrative est passée du SEF à l’AIMA.

L’AIMA continue de traiter un important retard de demandes. Cette transition vise à améliorer l’efficacité au fil du temps. Le Visa Doré bénéficie désormais de structures de gouvernance plus claires. Il intègre également des garanties plus solides.

Le cas du Portugal offre un enseignement politique majeur. Une conception inappropriée peut créer des distorsions sur le marché du logement. Une planification rigoureuse permet d’éviter de tels effets. Tout programme d’immigration nécessite une révision et un ajustement réguliers. L’investissement doit cibler des secteurs productifs.

Le Visa Doré est désormais plus restreint et mieux ciblé. Son impact sur le marché du logement est aujourd’hui minime. Son succès futur dépendra de la qualité des investissements. Ceux-ci doivent soutenir l’innovation et la croissance de l’emploi. Ils doivent également contribuer au développement culturel.

L’approche du Portugal montre que les politiques peuvent s’adapter au fil du temps. La migration d’investissement peut faire évoluer sa finalité. Elle peut passer de simples flux de capitaux généraux à la recherche d’un développement économique durable à long terme.

1. AIMA. Golden Visa– Autorização de residência para investimento (Art. 90.º-A).
2. AIMA. Relatório de Migrações e Asilo 2024.
3. AIMA. Golden Visa document statistique.
4. AIMA. O Portal das Renovações já está disponível.
5. Almedina. Decreto-Lei n.º 41/2023 de 2 de junho — Artigo 1.º (Objeto).
6. Assembleia Municipal de Lisboa. Documentos oficiais.
7. AVM Advogados. Decreto-Lei n.º 14/2021 — Alterações ao regime do Golden Visa.
8. Banco de Portugal. Blanchiment d’argent et financement du terrorisme.
9. Banco de Portugal. Production et chômage, Portugal, 2008—2012.
10. Banco de Portugal. Instrução n.º 2/2021.
11. Diário da República. Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
12. Diário da República. Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro.
13. Eurostat. Taux de surcharge du coût du logement selon le statut d’occupation.
14. Eurostat. Indice des prix des logements, données trimestrielles.
15. Parlement européen. Programmes de citoyenneté et de résidence par investissement.
16. Parlement européen. Aspects des programmes de passeports et visas dorés dans l’UE.
17. Host Wise. Réglementation des locations de courte durée à Lisbonne : Guide complet.
18. ILO NATLEX. Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro.
19. INE : Statistics Portugal. Estatísticas da Construção e Habitação 2021.
20. INE : Statistics Portugal. A renda mediana de novos contratos de arrendamento.
21. INE : Statistics Portugal. Communiqué de presse 645841595.
22. Imojuris. Novas regras dos Vistos Gold excluem investimento residencial em Lisboa e Porto.
23. Justiça.gov.pt. Guia do Registo Central do Beneficiário Efetivo (RCBE).
24. KPMG. Visa Doré de l’Espagne supprimé.
25. OCDE. Programmes de résidence et de citoyenneté par investissement.
26. OCDE. Études économiques de l’OCDE : Portugal 2026.
27. Público. AIMA concluiu 250 mil processos administrativos num ano.
28. Público. PS reserva vistos gold por investimento imobiliário ao interior e regiões autónomas.
29. Recipp. L’immigration chinoise au Portugal : Intégration culturelle.
30. SEF. Programme de permis de séjour pour investissement.
31. SEF. Autorização de residência para investimento : Statistiques du Visa Doré, septembre 2023.
32. SEF. Autorização de residência para investimento : Statistiques du Visa Doré, février 2023.
33. SEF. Autorização de residência para investimento : Statistiques du Visa Doré, mars 2023.
34. SEF. Autorização de residência para investimento : Statistiques du Visa Doré, août 2023.
35. SEFSTAT. Rapport sur l’immigration, les frontières et l’asile 2016.
36. The Golden Portugal. Rapport officiel AIMA 2024 : O boom da imigração em Portugal. 
37. Correia, Leonida. Macroéconomie et secteur de la construction : Preuves issues du Portugal. Athens Journal of Business Economics, Athens Institute for Education and Research ATINER.
38. Eurostat. Indice de la production dans la construction, Portugal.
39. Eurostat. Déficit et dette publics. Communiqué de presse d’Eurostat, 22 octobre 2012.
40. Mécanisme européen de stabilité. La crise s'étend au Portugal : un deuxième appel à l’aide. Sauvegarder l’euro.
41. Banque centrale européenne. Statistiques sur les taux d’intérêt à long terme pour les États membres de l’UE. Statistiques de la BCE.
42. Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto. Procede à revisão do regime jurídico do arrendamento urbano, alterando o Código Civil, o Código de Processo Civil e a Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro. Diário da República, 1.ª série, n.º 157, 2012.
43. AIMA, Plano de Atividades 2025 / QUAR 2025 — indicateurs officiels de performance pour réduire les dossiers en attente d’ARI et de regroupement familial.
44. Schengen.News, 35 investisseurs du Visa Doré poursuivent l’AIMA du Portugal en raison de retards excessifs de délivrance.
45. Diário de Notícias, Processos contra a AIMA descem 78% após mudança na lei, mas ainda são milhares.
46. Executive Digest, rapport sur la modification législative du 23 octobre introduisant l’exigence d'urgence et les frais de justice.